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总论：统筹城乡发展，推进中国特色新型城镇化3

统筹城乡发展，推进中国特色新型城镇化3

一、统筹城乡发展，推进新型城镇化的战略意义3

（一）推进新型城镇化是促进产业融合、实现农业社会向工业社会根本转变的重要途径3

（二）统筹城乡发展有利于解决“三农”问题、推进以人为核心的城镇化，实现共同富裕4

（三）统筹城乡发展有利于破解二元结构，促进工业化、城镇化进程5

（四）统筹城乡发展有利于合理利用资源、保护城乡发展环境6

二、统筹城乡发展、推进新型城镇化的基本条件6

（一）统筹城乡经济社会发展的理论不断完善7

（二）统筹城乡发展的政策指向性明确，操作性增强，有利于农村经济社会发展8

（三）城乡空间结构、产业结构已经发生重大改变，为深化城乡统筹发展、推进新型城镇化提供有效支撑9

（四）统筹城乡发展的经济基础基本具备9

三、推进新型城镇化面临的体制性障碍10

（一）城乡二元人口管理体制与社会总体发展不相适应11

（二）制约城乡间要素流动的体制机制与我国工业化、城市化要求不相适应11

（三）城乡差别财政投入机制与统筹城乡发展推进新型城镇化不相适应12

（四）社会保障二元结构与统筹城乡发展推进新型城镇化不相适应13

四、统筹城乡发展、推进新型城镇化需要正确处理的几个关系13

（一）正确处理城乡统筹发展总体目标与具体目标的关系13

（二）正确处理城乡统筹发展中区域之间的差异14

（三）正确处理坚持农村基本经营制度和发展现代农业的关系15

（四）正确处理农村土地性质和建立城乡要素市场的关系16

（五）正确处理促进农民向城镇转移和农村发展的关系16

（六）正确处理推进城镇化和节约土地的关系17

五、统筹城乡发展推进新型城镇化关键是深化体制改革与体制创新18

（一）在稳定基础上完善农村基本经营制度18

（二）不断创新农村集体经济实现方式19

（三）完善农村土地基本制度，创新农村土地流转机制19

（四）建立城乡对接的农村人口进城体制机制20

六、统筹城乡发展推进、新型城镇化要重点突破协调推进21

（一）深化农村土地管理制度改革与创新22

（二）推进农村金融制度的改革与创新22

（三）转变发展方式建设现代农业23

（四）改善公共服务供给，实现城乡公共服务均等化24

第一篇 农村土地制度的改革与创新29

农村土地制度改革政策研究29

一、我国农村土地制度存在的主要问题29

（一）我国现行的城乡二元分割的土地制度是土地问题和矛盾产生的根源30

（二）农村土地所有权主体不明晰30

（三）土地集体所有权的残缺31

（四）农户承包经营权内涵不充分31

（五）土地使用权缺乏有效的流转机制32

（六）政府征地行为缺乏有效制衡和监督32

二、农村土地制度改革的政策架构33

（一）改革的主要目标33

（二）改革要解决的核心问题33

（三）构建农村土地制度改革的系统框架34

三、农村土地制度改革的重点任务35

（一）保证当前农村土地关系的长期稳定35

（二）明确集体、农户的土地权利边界39

（三）培育土地资本流转和劳动力配置市场41

（四）深化农村土地征用制度改革43

（五）推进宅基地的商品化与资本化46

征地制度改革政策研究47

一、我国现行征地制度运行特点和存在问题47

（一）我国征地制度运行特点47

（二）征地制度存在问题分析49

二、征地制度的国外模式与国内征地制度改革探索52

（一）国外征地模式52

（二）国内各地征地改革探索54

三、征地制度改革的政策设计56

（一）确定深化征地制度改革的基本目标58

（二）完善建设用地政府征用的政策框架58

农民宅基地用益物权实现途径研究63

一、新型城镇化背景下完善和强化农民宅基地权利的背景和必要性63

（一）强化宅基地使用权是农民财产进入现代社会财产增值体系、信用体系、流动体系的有效途径63

（二）推进新型城镇化需要进一步强化农民的宅基地使用权63

（三）十八届三中全会决定明确提出“保障农户宅基地用益物权”64

二、我国宅基地制度变迁和现行宅基地权利体系64

（一）我国宅基地制度的历史变迁65

（二）现行法律法规对宅基地使用和宅基地用益物权内涵的规定69

（三）农民宅基地权利特点71

三、宅基地使用制度和权利体系滞后于当前农村经济社会发展导致的问题72

（一）农村宅基地所有权主体虚置、所有权权能严重被行政权力侵犯72

（二）农民宅基地用益物权权能不完整，农民分享宅基地增值收益难73

（三）农村宅基地缺乏合理规划和配置，宅基地闲置现象严重73

四、当前实现宅基地用益物权的理论争论、现实做法和政策建议73

（一）以“宅基地流转”为方式的权利实现途径74

（二）以“宅基地有偿退出”为方式的权利实现途径79

（三）以“宅基地及住房抵押担保”为方式的权利实现途径81

五、完善农民宅基地用益物权的其他几点思考83

（一）宅基地用益物权体系应放在我国农村土地制度框架和整个城镇化进程中进行考量，强化宅基地制度改革设计的全局性和系统性83

（二）增强宅基地制度改革的法治性，把宅基地制度和宅基地权益体系的改革纳入法治化轨道84

（三）重视宅基地用益物权实现途径的巨大差异性，从条件性政策逐步探索完善84

城镇化进程中农民对土地的处置意愿和权利研究86

一、农民土地权利问题意义重大86

（一）农民土地权利问题是构建新型工农关系、城乡关系的重大政策选择86

（二）城镇化进程中农民土地权利贫困问题更加凸显87

（三）赋予农民更多土地财产权利是实现农民平等的现代化人格、农民公平参与现代化进程和享受现代化成果的必然要求88

（四）十八届三中全会的决定提出“赋予农民更多财产权利”需要进一步细化形成政策体系88

二、我国农民土地权利理论基础及与国外土地权利理论的比较89

（一）国外土地权利制度89

（二）我国土地权利现状及研究进展96

（三）比较与小结108

三、我国农村土地权利制度演变及城市化进程中农民土地权利的变化109

（一）我国农村土地制度的历史演变109

（二）农村土地承包经营制度的发展及农民承包土地权能的变化114

（三）农村宅基地制度演变及农民宅基地权利的变化125

（四）小结135

四、进城农民工承包地处置意愿的实证分析138

（一）研究假说和理论框架138

（二）数据140

（三）实证结果142

（四）实证小结146

五、城市化进程中完善农民土地权利的政策建议150

（一）以构建占有、使用、收益和处分“四权统一”的承包经营权为目标，扩大农民土地承包经营权的权能150

（二）以兼顾宅基地福利性和财产性为核心改革宅基地制度，尊重农民集体的所有者地位，扩大和保障农民住房财产权的权能151

（三）以保障农民权益为核心改革征地制度，保障失地农民的发展权152

（四）完善农村集体经营性建设用地权能，明确和强化集体资产收益分配权153

（五）建立健全适应城镇化、工业化进程的城乡社会保障体系154

第二篇 农村金融制度的改革与创新157

新型城镇化背景下农村金融体系框架设计157

一、改革开放前农村金融体系的变迁157

（一）中国农业银行的历史沿革157

（二）农村信用合作社的历史沿革158

二、农村金融体制改革158

（一）1978年至1994年，我国农村金融体系的恢复和构建阶段159

（二）1994年至2002年，我国农村金融体系的调整阶段160

（三）2003年至2005年，我国农村金融体系完善阶段160

（四）2006年至今，我国农村金融体制改革深化阶段161

三、农村金融体制改革成效与运行特点162

（一）农村金融体制改革的成效163

（二）农村金融体制改革的特点164

四、农村金融体制存在的主要问题166

（一）农村地区的金融需求没有得到足够重视，农村资金系统性流出巨大167

（二）商业性金融网点撤出农村金融市场，农村金融服务功能整体弱化167

（三）农村信用合作社产权不清晰、治理结构不完善、规模小、官办气息浓厚依然是农村金融改革的重要问题168

（四）农村政策性金融业务范围封闭、狭窄，没有承载起发展现代农业、推动新农村建设的责任170

（五）农业保险发展严重滞后，农村经济社会缺乏基本的风险分散和转移机制170

（六）农村金融担保体系缺失，农民贷款难问题亟待解决171

五、国外农村金融体制借鉴171

（一）国外农村金融的主要做法171

（二）国外经验对我国深化农村金融体制改革的启示174

六、深化改革，构建完善的农村金融体系的政策框架175

（一）加快农村金融立法，实现农村金融的法制化176

（二）确立农村金融服务农村经济、服务新农村建设、服务现代农业的主导方向176

（三）提高农村金融机构服务网点的覆盖率177

（四）修正农村金融机构经营偏差177

（五）完善信用机制和风险补偿机制178

（六）建立资金回流农村的政策框架和市场机制178

（七）非正式金融的合法化178

（八）统筹城乡发展推进城乡金融体制的一体化179

第三篇 加快构建新型农业经营体系183

综合改革、制度创新，推动现代农业发展183

一、加快农业经营制度创新，提高农业生产效率184

（一）引导农村土地适度规模经营184

（二）引导农民有序转移和合理分布185

（三）加强职业农民培训，建设现代农业产业大军187

二、优化农业产业链，推进农业产业结构调整188

（一）加快农业产业链组织创新188

（二）构建农业产业链利益协调机制188

（三）加快农业科技创新和成果转化机制改革189

（四）构建与农业产业链匹配的新型农业社会化服务体系190

三、完善农产品质量安全保障体系，强化农产品安全建设191

（一）加快构建适合我国国情的农产品、食品标准体系和实施机制191

（二）打造食品安全全产业链192

（三）改革食品安全监管制度192

（四）建立以食品安全为导向的农业科技进步机制193

四、保护环境、节约资源，实现农业可持续发展193

（一）推进农业生态文明制度建设194

（二）执行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度194

（三）建设有利于循环农业发展的体制机制195

五、综合改革、制度创新，推进农业现代化协调发展197

（一）协调推进户籍制度改革和土地制度改革197

（二）协调推进城乡产业融合和农业现代化197

（三）协调推进农业现代化和农民市民化198

（四）协调推进农业现代化和新农村建设198

（五）加大农村金融支持现代农业的力度199

（六）强化政府职能，支持农业现代化建设199

第四篇 城乡公共服务供给制度的改革与创新203

城乡公共品供给体制改革研究203

一、农村公共服务供给体制存在的问题和改革方向203

（一）农村公共服务供给体制的基本评估203

（二）农村公共服务供给困境的原因分析204

（三）农村公共服务供给体制改革制度创新的方向判断205

二、农村公路及公共交通供给体制改革206

（一）农村公路及公共交通供给现状206

（二）农村公路发展及公共交通供给体制改革框架208

三、农村医疗卫生供给体制改革212

（一）农村医疗卫生供给的现状212

（二）农村医疗卫生供给体制改革的政策框架213

四、农村义务教育供给体制改革216

（一）农村义务教育供给体制的现状216

（二）农村义务教育供给体制改革的政策框架217

五、农村社会保障供给体制改革219

（一）农村社会保障供给体制的现状219

（二）完善农村社会保障供给制度的政策框架221

第五篇 新型城镇化的战略部署225

城镇化背景下的人口流动和布局——以国家综合配套改革试验区为研究对象225

一、国家设立综合配套改革试验区的战略安排226

二、综合配套改革试验区探索人口有序流动和合理分布的必要性228

三、综合配套改革试验区流动人口管理和规范的探索230

（一）户籍制度改革探索231

（二）就业政策改革探索233

（三）社会保障制度创新探索235

（四）教育政策改革探索237

（五）计划生育政策改革探索238

统筹城乡综合配套改革对区域经济的促进作用分析——以重庆市和成都市为例240

一、重庆市稳步推进统筹城乡综合配套改革推进经济发展240

二、成都市以土地制度改革为突破口，推进统筹城乡综合配套改革，促进经济发展242

三、综合配套改革试验对区域经济的影响244

（一）在短期内提高城镇化水平244

（二）催生优势产业集群，实现城乡产业高度融合245

（三）可以有效地解决西部地区比较突出的“三农问题”245

四、综合配套改革作用于区域经济发展的传导机制245

（一）政策的推动机制246

（二）市场的引导机制246

（三）地缘的辐射机制246

五、构建综合配套改革促进区域经济发展政策框架思考247

（一）改革城乡二元管理体制，构建城乡管理一体化的政策框架247

（二）遵循市场经济原则，构建城乡市场一体化的政策框架248

（三）调整产业结构，建立有利于优势产业集群发展的政策框架248

第六篇 地方探索新型城镇化的经验251

2015年泸县农村宅基地制度改革试点进展调研及带来的思考251

一、调研目的与意义251

（一）了解改革试点工作推进情况252

（二）摸清改革政策的区域适应性252

（三）预判改革的困难及潜在风险252

二、泸县的典型性和代表性252

（一）泸县概况252

（二）典型缩影：大量农民工通过劳务输出处于“半城镇化”状态253

（三）例证代表：农业大县发展适度规模经营，推进农业现代化254

三、泸县农村宅基地制度改革的做法与效果255

（一）以分类推进为主要改革模式：探索农民住房保障的多种实现形式256

（二）逐步让市场发掘宅基地价值：探索宅基地有偿使用和有偿退出机制256

（三）宅基地确权颁证为试点重要亮点：全国第一张宅基地使用权不动产证在泸县颁发258

（四）政府主导创新宅基地管理方式：建立健全节约集约使用宅基地的管理制度258

（五）泸县改革模式总结：以宅基地制度改革统领数项农村土地改革联动推进259

四、泸县改革试点遇到的主要问题260

（一）农村宅基地违法现象突出，清理整治工作难度大260

（二）宅基地整理开发资金缺口大，社会资本参与模式还不成熟261

（三）腾出宅基地统筹利用层级过低，市场价值无法充分显现261

（四）农民住房抵押担保等改革内容缺乏配套政策，实际中难以操作261

五、总结、思考及建议261

（一）农村宅基地制度改革与农村其他各项改革之间的关联性和协同性要匹配好262

（二）农村宅基地制度改革分类推进的节奏要把握好262

（三）农村宅基地制度改革的长远效益、短期效果和改革风险要兼顾好262

（四）建议把充实农民宅基地权利权能作为改革手段263

参考文献265